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鲍勃·杰索普:治理的兴起及其失败的风险:以经济发展为例

选择字号:   本文共阅读 264 次 更新时间:2019-10-28 22:29:13

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鲍勃·杰索普  

  

   本文试图探索市场、国家与合作伙伴关系在经济协调中的作用,以及它们各自趋于失败的可能性。第一节探讨学术界日益感兴趣的治理(governance)问题,说明近来的理论发展。第二节探讨治理范式(governance paradigm)的兴起是否也反映经济、政治和社会生活发生了根本性变化,以致很长时间内治理将成为一个关键问题,抑或它仅仅是对协调方式的一些周期性变化的回应。第三节是以对比方式考察“自组织治理”(heterarchic governance)的逻辑,与此相对的是无人统治、通过市场交换而事后实现的协调,以及有明确要求的通过等级组织形式事先进行的协调。这一节对“治理失败”的性质、形式和逻辑也略有触及。最后一节讨论国家在“元治理”(metagovernance)即在交替运用这几种不同的协调方式中所发挥的越来越大的作用。

  

“治理”范式的兴起

  

   治理只是晚近方才进入社会科学的标准英语词汇中,并且在不同的外行圈子里成为“时髦词语”的。即便现在,它在社会科学界的用法仍然常常是“前理论式的”,而且莫衷一是;外行的用法同样是多种多样,相互矛盾。但是一般说来,可以识别出两种密切相关的有嵌套关系的(nested)意义。按第一种含义,治理可以指诸多方式中任何一种独立活动的协调方式,其中下列三种与本文有关:交换(交流)的无秩序(无人管)、有组织的等级制、自组织(self-organizing “heterarchy”)。按第二种比较狭窄的含义,治理指的是 heterarchy(自组织),这是本文所要着重讨论的。其表现形式包括自组织的人际网络、经谈判达成的组织间协调,以及分散的由语境中介的系统间调控(context-mediated inter-systemic steering)。最后两种场合涉及多种组织、机构和系统(它们彼此独立运作,但是因为相互依存而有结构上的联系)的自组织调控。这两种特征虽然各自自主运作而排除了主要依靠单一等级制进行协调的可能性,它们之间的相互依存又不适合采取依靠“看不见的手”操纵的相互的和事后的适应以实现简单的和盲目的共同演进,但它们对鼓励依赖自组织都发挥着重要作用。这种渐进主义并非是最佳的,它以短期的、局部的和临时的回应为依据,因而对这些独立自主的组织、机构和系统之间持续存在的复杂相互依存关系未给予充分的考虑。

  

   “组织间关系的自组织”较为人们熟悉,是许多不同场合都出现的治理形式。然而,“分散的由语境中介的系统间调控”至少是在德语世界(在德语中称为dezentrierte Kontextsteuerung)以外就不大为学界所了解(Glagow and Willke 1987)。因此在此需作一初步介绍。这一治理形式涉及分化了的机构序列或功能系统(如经济、政治、法律、科学或教育等)的协调,而每个序列或系统都有自己的复杂的运行逻辑,以至于不可能从系统以外对其发展进行有效的全面控制。例如,政治和法律系统就不可能通过强制、征税、立法、司法决定等手段控制经济的总体发展。这虽不排除通过特定的外部干预达到特定结果,但确实排除该结果对整个系统施加控制即产生广泛而长期影响的可能。这表明,如果认真考虑各个系统的内在规律和逻辑,调整这些系统继续运作所处的结构和战略语境,按照这些系统之间存在的实质性的、社会的和跨越不同时空的相互依存关系对这些语境进行协调,就可能存在对这些系统的总体发展进行“调控”的较好前景。进行这种调控不仅以货币、法律或知识等交流符号媒体为中介,而且还借助系统之间的直接沟通,以求在共同进行的项目的各个系统之间“消除噪声”,谈判协商,负面协调,组织合作(这些术语将在下文予以界定)。系统间的协调典型的情况是分散进行而且是多元的,它取决于治理的具体形式(Glagow and Willke 1987)。

  

   就自组织而言的治理虽有三个可能的(人际的、组织间的和系统间的)层次,术语本身所指却时常限于第二个层次上的做法。这也与近来的外行用法相一致。在后一用法中,“治理”专指涉及多种利益相关方的特定机构或组织的行为方式、1公私合作伙伴关系的角色,以及其他有自主权但是相互依存的组织形成的战略联盟。然而,只要有关的机构、利益相关方或组织是建立在不同机构序列或功能系统之上的,则与系统间调控有关的问题也会影响到“组织间关系的自组织”,即使这一条没有在语境中明确说明。

  

词源、系谱和话语

  

热彩网开户   英语中的“治理”(governance)可以追溯到古典拉丁语和古希腊语中的“操舵”(steering)一词,原意主要指控制、指导或操纵,与government(政府)的含义交叉。长期以来,governance一词主要用于与“国家公务”相关的宪法或法律的执行问题,并且(或者)指决定涉及多个利益相关方的特定机构或行业的方向。然而,过去15年来,它在许多语境中大行其道,以至成了一个可以指涉任何事物或可能毫无意义的“时髦词语”。它得以复活的重要因素,或许就是有必要区分“governance”与“government”。以governance 指治理的方式、方法,以government指负有治理之责的机构和代理人,而governing则用来指治理行为本身。大体上由于同样原因,德语的steuerung(操纵,指导)一词在20世纪七八十年代风行一时。不过在德语中,它还有第四层含义,与系统论有关。例如,梅恩兹指出,在系统论的理论术语中,governing指的是把一个自主系统当作governance的对象的刻意行为,使之从一种状态转变为另一状态:不管是稳定它,改变其方向,还是使它发生转型(Mayntz 1993b, pp.11-12)。

  

   对词源的概述,并不能说明一个相对处于休眠状态、使用范围和用途均有限的概念,为何竟会在特定时机为如此多的个人、机构和组织所应用,且用以谈论如此众多的话题。从理论上看,这种情况可能与20世纪七八十年代各门社会科学出现的某些范式危机有关——这些危机部分地是由于人们对既有范式描述和解释“实在世界”能力的不满。而把“治理”当作一个重要课题来研究,根源也在于对社会科学中流行的一些过分简单化的几种非此即彼的两分法的否定。这些两分法包括:经济学中的市场对等级制;政策研究中的市场对计划;政治中的私对公;国际关系中的无政府状态对主权。沙普夫因此写道:

  

热彩网开户   鉴于理论的现状,需要加以解释的,与其说是无所不在而且日益严重的混乱无序状态,毋宁说是组织内部与组织之间、部门内部与部门之间、国家内部与国家之间实际存在的对相互保证安全的广泛一致意见和期待。显然,在纯粹的市场、等级制国家机构以及避免任何一方统治的理论话语够发挥作用的范围以外,还有更多(更为有效)的协调机制,是以前的科学未能从经验数据和理论思维两个方面加以把握的。

  

   (Scharpf 1993, p。 57)

  

   近年来,学术界的这种不满在各学科研究方向的转变中得到反映。以制度经济学为例,人们如今对交换与等级制以外的各种协调经济活动的机制(如集团企业、宗族、各种网络、行业协会以及各种战略联盟内部有组织的市场)越来越感兴趣。在国际关系领域,人们也发现了“国际体制”——避免国际无政府状态、又能绕过民族国家的国际协调方式,因而有学者将其评价为“不要政府而能达到治理的目的”(Rosenau and Czempiel 1992)。在政治学领域,学者们的注意力转向了这样的协调方式:不仅跨越了传统的公私界线,而且涉及“错综复杂的等级组织”、平行的权力网络,或其他跨越不同级别政府和职能领域的机构之间形成的复杂相互依存形式。系统论的传播,同人们对动荡环境中复杂系统的自动调节日益感兴趣不无关系,同人们试图从外部“操纵”这些系统所引发的问题也不无关系。于是,在上述和另外一些语境里,“治理”便被视为缺失了的“第三项”,它对强调非此即彼的两分法既是批判又是补充。

  

治理的实在世界


   下面将要讨论对治理的理论兴趣与社会变化之间的关系的说法是否并不止于新瓶装旧酒。现在归纳在“治理”名下的许多做法,曾经在其他题目下探讨过。公私合作伙伴关系、工业区、行业协会、治国方略、外交、对“警察”(公安部门)的关注、决策圈子,以及国际体制,都涉及如今算作“治理”的某些方面。在这个意义上,当前对治理的兴趣在各学科中显然都有先行者。这一现象至少可以从四个方面解释。首先,不管自组织的重要性有何变化,治理在非学术界议论中的地位已经与以往不同,这在社会科学的学术活动中也有所反映。其次,不久前还是一股稳定的潜流的自组织实践已再度浮上水面,又一次引起人们的关注。再次,与其他协调方式相比,自组织的重要性曾经一度下降,现在又有所回升。最后,这方面的向上趋势仍在发展,并已成为主流,很可能继续保持优势。上述每一种解释都有一定道理。

  

   治理话语的传播可以视为第一种可能性的佐证。这方面的议论范围很广,从“全球治理”到“多层面治理”,从“政府统治”到“治理”,再到“利害关系交织的社会”和“公司式治理”等问题。鉴于社会科学与外行话语之间密切的、相互促进的关系,这方面的证据也值得进一步探讨。

  

   第二种可能性是在思想和理论界变化无常的表面下,深层的实况却长久不变。在复杂的组织和系统的协调中,所谓“治理”机制(与市场或等级制机制相对而言)早已广泛应用。总有一些议题和问题使人们认为自组织治理是一种最“自然”的协调方式。2有些相互依存的形式,并不适于(或至少是与之抵触)以市场机制和(或)自上而下发号施令的方式进行协调。例如,从理论上看,公私合作伙伴关系比较适合组织比较复杂的情况,如联系松散的代理商、相互依存形式比较复杂、运作中所跨越的时空范围比较复杂的情况。此外,不同国家因其传统不同,在各自的经济和民间社会中,市场力量和(或)自动调节发挥作用的范围也大小不一。在这里,人们不妨将英美传统和法国或德国传统加以比较(Dyson 1980)。在某些背景下,倾向自组织机制乃属常态。尽管存在这种社会上必要的最低限度的自组织实践,自组织只是晚近才成为科学探讨的焦点,这就更加令人难以理解。这一情况几乎肯定与特定的学科范式或流行的“常识”中存在盲点有关。这样一来,在战后北美和西欧以大批量生产和消费良性循环为基础的经济增长期间(以下我们称之为“大西洋福特主义”),“混合经济”便成为居统治地位的范式,而介于市场与国家之间的机构制度和做法时常被忽视。它们实际上并未消失;只是在理论上和政治上被置于边缘地位。乃至在20世纪70年代,人们对国家的作用不再抱幻想;到90年代,对市场的作用也不再抱幻想,这才重新唤起了人们对这种从未真正消失事物的兴趣。

  

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文章来源:《国际社会科学杂志(中文版)》2019年第3期P52—P67

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